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明晰法律責任 規范登記行為——《不動產登記暫行條例》解答三
  來源:國法辦網站   時間:2015-01-07 10:50:47
 

尹 飛 中央財經大學不動產法研究所所長、教授

  《不動產登記暫行條例》業已經國務院通過,并將于2015年3月1日起施行。《條例》的頒布,對于統一不動產登記機構和登記規則、規范登記行為、保障交易安全、維護權利人合法權益具有重要意義。

  《條例》充分貫徹了全面推進依法治國的時代要求,適應依法行政的要求,規范、明晰了登記機構職責,合理建構了登記程序,尤其是按照“權責統一”的要求,以專章(第五章)規定了“法律責任”。雖然“法律責任”一章條文僅有四條,但其涉及的內容遍及《條例》各章節,涵蓋了不動產登記全過程中登記機構的職權與責任,對于規范不動產登記機構和登記人員的登記行為,有效實現《條例》的立法目的,具有十分重要的意義。

  一、明晰登記機構及其工作人員職責是實現統一登記的必然要求

  《條例》第一條開宗明義明確了其立法目的,即“整合不動產登記職責,規范登記行為,方便群眾申請登記,保護權利人合法權益”。可見,整合不動產登記職責、規范登記行為,是《條例》制定的直接目的。

  規范登記行為,就需要明晰登記機構及其工作人員的職責。之所以如此,是登記行為作為行政行為的性質所決定的。在《物權法》制定過程中,對于登記行為究竟是行政行為還是民事行為存在爭論。但從《物權法》的規定來看,雖然其賦予了民法上的法律效果,究其本質,仍然是將登記作為行政行為來對待的:《物權法》明確講了不動產統一登記的要求,強調統一登記的范圍、登記機構以及登記辦法由法律、行政法規規定,這就賦予了登記機構辦理登記的法定權限和職責;《物權法》對登記的基本程序進行了規范;還對不動產登記導致不動產物權變動或者對抗的法律效力進行了規定。從這些規范來看,登記機構作為行政機關,其權限或者說職責來自于法律的賦予,行使權力也要遵循法定的程序,體現了依法行政的要求。在《物權法》等法律規定的基礎上,《條例》對不動產的概念進行了界定,對登記類型以及依法可以辦理登記的不動產權利進行了列舉,從而明確了不動產統一登記的范圍;《條例》還明確要求登記機構應當是縣級以上地方人民政府的組成部門,這就進一步確認了不動產登記行為作為行政行為的法律性質。

  明晰登記機構及其工作人員的職責,是依法行政的必然要求。既然登記行為是行政行為,必然要堅持依法行政,實現“機構、職能、權限、程序、責任法定化”。由于不動產登記的法律效果在《物權法》中已經有了比較全面的規定,這就決定了不動產登記法本質上是行政程序法,其規范的重心在于不動產登記機構辦理登記的程序以及相關的權限。無論是對登記范圍的列舉還是對登記機構的確認,根本目的都是為規范登記機構辦理登記程序而服務的。從《條例》來看,其明確將不動產登記界定為“不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。”《條例》著重規范了不動產登記的具體程序,明晰了在不動產登記的發起、受理、審核、記載等階段以及相應的信息共享與保護等環節,不動產登記機構及其工作人員相應的職權,從而為登記機構依法行政奠定了堅實的法律基礎。

  明晰登記機構及其工作人員的職責,是不動產統一登記的目的之所在。之所以要對不動產進行統一登記,主要目的在于改變目前多頭登記的現狀,避免當事人到多個部門辦理和查閱登記、增加交易成本、損害交易安全。這就必然要求整合現有各不動產登記機構的職責,將登記職責統一到一個機構中去;使用統一的登記簿冊,遵循統一的登記規則,建立統一的信息平臺。因此,統一登記就意味著登記機構和登記人員職責的統一和明晰。這有利于減輕人民群眾負擔,簡化辦事程序,降低登記成本,提高登記效率。

  二、《條例》對登記機構及其工作人員的職責進行了全面規范

  “規范登記行為”的立法目的決定了《條例》將明晰登記機構和登記人員的職權與責任作為其基本內容貫穿于《條例》的始終。從《條例》的規定來看,登記機構的職責大致包括以下幾個方面:

  一是登記職責,即登記機構在依法辦理登記的過程中應當履行的職責。具體包括:登記機構受理登記申請時的形式審查職責和依法受理職責;登記機構受理登記申請時對登記申請材料的查驗職責;法定情形下登記機構的實地查看職責;符合登記條件時,登記機構及時準確予以登記的職責;以及不符合登記條件時,依法不予登記的職責。

  二是完成登記輔助行為的職責。這主要是指登記機構在辦理登記之外依法承擔的登記輔助行為中的相關職責。具體包括:登記機構依法設立、制作、保管登記簿的職責;登記機構完成登記后,依法核發、換發、補發權屬證書和登記證明的職責;依法收繳偽造、變造的不動產權屬證書、不動產登記證明的職責;登記機構將其登記的信息及時納入統一的不動產登記信息管理基礎平臺、確保登記信息實時共享的職責;登記機構依法向權利人、利害關系人、有關國家機關提供查詢、復制不動產登記資料的職責,等等。

  三是登記機構作為行政機關所承擔的一般職責。具體包括:第一,辦理事項公開的職責,例如不動產登記機構應當在辦公場所和門戶網站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息。第二,通知、告知的職責,例如不動產登記機構不予受理或者不予登記的,應當書面通知申請人并告知其救濟方式。第三,便民利民的職責。例如,不動產登記機構能夠通過互通共享取得的信息,不得要求不動產登記申請人重復提交。再如,申請材料不齊全或者不符合法定形式的,應當當場一次性告知申請人需要補正的全部內容。第四,保護國家秘密、個人隱私的職責。

  此外,登記機構還應當承擔雖然《條例》并未直接規定,但在相關法律中規定的職責。根據《物權法》,登記機構不得要求對不動產進行評估;不得以年檢等名義進行重復登記;不得進行超越登記職責范圍的其他行為。例如,不得擅自將相關稅費的收取作為登記的前置條件;不得隨意依職權啟動登記程序,等等。

  三、登記機構及其工作人員未盡職責應當依法承擔法律責任

  十八屆四中全會《決定》強調:要“建立權責統一、權威高效的依法行政體制 ”,“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”。對于未盡職責、超越職責以及濫用職權的行為,則應當依法承擔法律責任。

  因此,對于前述各項職責,無論是登記職責、登記輔助行為職責還是作為行政機關的一般職責,登記機構及其工作人員都應當恪盡職守、認真履職。對于公權力而言,職權也就意味著職責,“有權必有責”。如果登記機構及其工作人員玩忽職守、未盡職責,則要依法承擔相應的法律責任。

  對于法律沒有授權、尤其是法律明確禁止的事項,例如超越登記職責進行虛假登記,損毀、偽造不動產登記簿,擅自修改登記事項,串通他人進行虛假登記等等,登記機構及其工作人員則要恪守本分,絕不越線。

  還要強調的是,即便登記機構及其工作人員不缺位、不越位,完全依據法定權限履行職責,登記機構及其工作人員也應當在權限范圍內合理審慎地行使自由裁量權,嚴防權力濫用。否則,也同樣要承擔相應的法律責任。

  《條例》對登記機構及其工作人員的法律責任的方式也進行了比較全面的規定,包括行政處分責任、行政處罰責任以及民事賠償責任乃至刑事責任。對于登記機構工作人員而言,其濫用職權、玩忽職守的,依法給予處分;給他人造成損失的,依法承擔賠償責任;構成違反治安管理行為的,依法給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。對于登記機構而言,其登記錯誤給他人造成損害的,也應當依據《物權法》的規定承擔相應的賠償責任。這充分體現了“侵權要賠償”的要求。

  四、登記申請人、相關單位和個人也要依法承擔法律責任

  《條例》中法律責任的規定雖然以登記機構和登記人員的規范為重點,但不動產登記也需要登記當事人以及相關單位和個人的通力協助。結合不動產登記實踐中的問題,《條例》也對登記當事人、相關單位和個人的義務與法律責任進行了規定,具體包括:

  第一,《條例》明確強調申請人應當對申請材料的真實性負責。對于提供虛假材料申請登記,給他人造成損害的當事人,應當承擔賠償責任。

  第二,為了維護不動產權屬證書、不動產登記證明的權威性,避免登記錯誤,《條例》對于偽造、變造或者買賣、使用偽造、變造的不動產權屬證書、不動產登記證明的行為,規定了收繳、沒收違法所得等行政處罰,并可依法追究民事賠償責任以及刑事責任。

  第三,對于不動產登記信息共享單位及其工作人員、查詢不動產登記資料的單位和個人,《條例》也明確了其保密義務。如果其違反國家規定,泄露不動產登記資料或者登記信息,給他人造成損失的,依法承擔賠償責任,對有關責任人員依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。


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